Legislación sobre el juego: La experiencia europea

Legislación del juego en la U.E.

Actualmente, la Unión Europea no es unánime a la hora de regular el negocio del juego. Por lo tanto, no existe una legislación común de la UE sobre el juego. Los Estados miembros regulan este mercado de forma independiente, lo que da lugar a 28 mercados nacionales para las correspondientes variantes de juegos de azar.

Todos los países de la UE tienen leyes sobre el juego. La gran mayoría de los países se caracteriza por adoptar una legislación nacional que establece un régimen jurídico unificado para el juego en todo el territorio del país. Sin embargo, en algunos estados (principalmente federales), las autoridades regionales están autorizadas a adoptar leyes locales reguladoras del juego en el territorio correspondiente.

• En Austria, los casinos, las loterías, los juegos de cartas y los juegos de póquer están regulados a nivel federal. En cambio, las apuestas deportivas y las máquinas tragaperras fuera de los casinos están reguladas a nivel de cada miembro de la federación (land).
• En España, el sector del juego está regulado tanto a nivel central (legislación nacional) como local. Cada una de las 17 comunidades autónomas adoptó su legislación basándose en las competencias federales otorgadas por el gobierno central.
• En Italia, los casinos están regulados a nivel local.
• Alemania también tiene sus peculiaridades. El Tratado Interestatal sobre el Juego, que se actualiza periódicamente, tiene validez nacional. Cada país adopta su legislación respetando las condiciones previstas en este acuerdo. Sin embargo, determinados tipos de juegos de azar y algunos aspectos del negocio del juego están regulados por las leyes federales de Alemania.

No hay unidad entre los países de la UE en cuanto a la regulación de los distintos tipos de juego. ¿Debe limitarse a una o varias leyes?

1. Algunos países tienen un único acto legislativo que abarca todos los tipos de juego. Son el Reino Unido, los Países Bajos, Polonia, Rumanía y Suecia.
2. Otros han decidido adoptar leyes sectoriales. Por ejemplo, en Irlanda existen la Ley de Juegos y Loterías y la Ley de Totalizadores. En Italia, cada sector de los servicios de juego está regulado por una ley distinta, mientras que en Lituania existen la Ley del Juego y la Ley de Loterías.

Una de las características fundamentales del juego en los países de la UE es la actualización de la legislación relacionada con el juego, que se ha venido produciendo durante la última década. Los países que aún no han aplicado leyes actualizadas (por ejemplo, Irlanda) lo harán en breve.

Los siguientes factores son las principales razones de este fenómeno paneuropeo:

• La antigua legislación era inconveniente e ineficaz para la regulación de los nuevos tipos de actividades legales en la industria del juego, que aparecieron como resultado del desarrollo de las tecnologías modernas, principalmente los servicios de juego en Internet;
• La antigua legislación no permitía regular adecuadamente el mercado, ya que éste había experimentado importantes cambios estructurales debido al rápido desarrollo de los juegos de azar en línea. En particular, las antiguas leyes no permitían resolver el problema de la salida de dinero del mercado nacional hacia operadores en línea extranjeros;
• Debido a las demandas de la Comisión Europea que fueron apoyadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se descubrió que la legislación nacional de varios estados miembros de la U.E. violaba algunas obligaciones reguladas por los tratados constitutivos de la Unión Europea. Nos referimos a la obligación de garantizar las libertades fundamentales del mercado interior de la UE, como la libertad de creación de empresas y de prestación de servicios. Ahora, gracias a la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, existe el concepto claro de que el juego debe regularse principalmente como un servicio. Como consecuencia, los Estados miembros de la UE empezaron a abrir mercados nacionales de servicios de juego para operadores registrados en otros Estados miembros de la UE;
• La actitud de los ciudadanos de la UE hacia el juego se ha vuelto más favorable en comparación con décadas anteriores. Esto puede explicarse por los cambios en la cultura general de las sociedades europeas y gracias al desarrollo de la industria del juego bajo el concepto de juegos socialmente responsables.

A pesar de los esfuerzos realizados, la regulación legislativa del juego no puede considerarse suficientemente eficaz. Investigaciones independientes demuestran que más del 50% de los servicios de juego en línea se prestan ilegalmente en la mayoría de los países de la UE.

No obstante, es esencial señalar que, en gran medida, esta situación se debe a la legislación fiscal, que desempeña un papel crucial en la regulación del mercado del juego. Esto explica por qué es habitual en la industria del juego evaluar el potencial del mercado basándose en el análisis exhaustivo de la industria y la legislación fiscal.

En la década de 2000, muchos países de la UE se vieron obligados a introducir una regulación liberal del mercado del juego bajo la presión de los factores mencionados. Sin embargo, al mismo tiempo, la mayoría impuso una importante carga fiscal al juego. Como demuestra la experiencia, esto conduce a una reducción del mercado nacional regulado y a la salida de dinero hacia los países con condiciones favorables para los operadores de servicios de juego en línea. De ahí que sea necesario mitigar la presión fiscal.

La definición de "juego" determina en primer lugar el ámbito de aplicación de la legislación sobre el juego. También depende de los tipos de juego permitidos en el país y de cómo se prestan los servicios de juego: instalaciones de juego fuera de línea o servicios en línea a través de Internet.

Definición de juego en la legislación de la UE

Aunque la U.E. no tiene leyes comunes sobre el juego, hay directivas separadas de la U.E. que contienen la definición de "servicios de juego". Permiten definir el término "juego". La definición más reciente está disponible en la Cuarta Directiva de la UE contra el blanqueo de capitales (UE 2015/849). Según la misma, los servicios de juegos de azar son:

Los servicios que proporcionan la realización de apuestas a petición propia con unidades monetarias en juegos de azar, incluidos los juegos basados en la habilidad, como las loterías, los juegos de casino, los juegos de póquer y las apuestas deportivas, que están disponibles en lugares determinados, por cualquier medio a distancia, mediante un dispositivo electrónico o cualquier otra tecnología que facilite la comunicación.

Las Directivas anteriores contenían definiciones similares pero más concisas de los juegos de azar. Una definición reflejaba la esencia de los juegos de azar "hacer apuestas con unidades monetarias en juegos de azar".

Juegos de azar

El término "juego de azar" se utiliza para definir cualquier juego en el que es necesario apostar y es posible ganar dinero u otros premios. Es importante señalar que el resultado no depende total o principalmente de las habilidades de los jugadores, sino del azar. Este término procede de la expresión francesa "jeu de hasard", traducida como "juego de azar". El impacto del azar en el resultado de estos juegos se refleja en muchas lenguas europeas. Por ejemplo, la ley sobre juegos de azar en Polonia se llama "Ustawa o grach hazardowych". La misma lógica se observa en el término alemán "Glucksspielen", formado a partir de las palabras "Gluck" (suerte) y "spielen" (jugar).

Sin embargo, en otros idiomas, como el ruso, el término no está relacionado con el azar. Implica un estado mental particular de excitación que acompaña a los jugadores durante el juego. No existe ninguna relación con el concepto de riesgo o azar, como en la frase inicial francesa "jeu de hasard".

La legislación sobre el juego en los países de la U.E. define perfectamente "juego". El juego se define como una actividad en la que se ofrece a los jugadores la oportunidad de obtener ganancias. Al mismo tiempo, las ganancias dependen totalmente o en cierta medida de circunstancias o acontecimientos imprevisibles. Además, al menos uno de los jugadores pierde su apuesta.

Sin embargo, todas las definiciones de juego incluyen al menos tres signos:

1. Es necesario hacer una apuesta de cierto valor (los juegos "por diversión" no son juegos de azar).
2. La suerte, y no la habilidad, determina por completo o en cierta medida si se gana o se pierde;
3. Si un jugador gana, recibe una recompensa.

No obstante, algunas actividades económicas pueden tener formalmente indicios de juego pero no pertenecen a los juegos de azar. Así, para evitar la aplicación de la legislación sobre el juego a tales actividades, se adoptan algunas normas para retirar de la legislación sobre el juego los seguros de vida personales, ciertos tipos de préstamos estatales, los sorteos de premios con fines publicitarios, así como los juegos no comerciales en los que puede participar un número limitado predeterminado de personas (por ejemplo, los juegos de azar que permiten financiar un evento benéfico específico).

Juegos basados en la habilidad

La experiencia demuestra que es esencial definir los juegos de azar y sus variantes de la forma más precisa y exacta posible, ya que cualquier oscuridad acaba dando lugar a numerosas disputas entre el Estado, los operadores y los jugadores. En la práctica jurídica, uno de los problemas más comunes generados por la ambigua definición de juego es la calificación de los llamados "juegos de habilidad".

Un signo vital de un juego de azar es la dependencia de su resultado de la casualidad o el azar, pero no de las habilidades o conocimientos de los jugadores. Sin embargo, las habilidades y conocimientos de los jugadores siguen siendo fundamentales en algunos tipos de juego. Así, la legislación de algunos países distingue dos tipos: los juegos de azar (juegos basados en el azar) y los juegos de habilidad (juegos basados en la habilidad). Estos últimos incluyen las apuestas y ciertos tipos de juegos de cartas (por ejemplo, el póquer). Esta distinción tiene consecuencias jurídicas de importancia fundamental.

¿Es el póquer un juego de habilidad o de azar?

El Tribunal Administrativo de Muenster dictó una resolución nº 9 L 13/08 el 3 de abril de 2008, en la que se mencionaba que el póquer era un juego de azar pero no un juego de habilidad y conocimiento. En consecuencia, las partidas de póquer sólo estaban permitidas en los casinos estatales y no podían ofrecerse en línea.

Al mismo tiempo, el 15 de julio de 2014, el Tribunal Financiero de Muenster adoptó una decisión por la que los jugadores profesionales de póquer debían pagar el impuesto sobre la renta por sus ganancias. Así, esta decisión creó una situación ambigua cuando las autoridades fiscales consideraron el póquer un juego de habilidad, ya que las ganancias solo están sujetas al impuesto sobre la renta en tales casos. Al mismo tiempo, las autoridades administrativas y reguladoras trataron el póquer como un juego de azar, lo que les permitió prohibir este juego en línea.

Es interesante mencionar la práctica de los tribunales estadounidenses en el tratamiento de los juegos de póquer.

El Tribunal de Apelación de Nueva York, en su decisión del 8 de agosto de 2012, en el caso "Estados Unidos contra Di Cristina", confirmó que el póquer es un juego de habilidad y no un juego de azar. Esto significa que las leyes federales estadounidenses sobre el juego no son aplicables en este caso.

En particular, se señaló en la decisión judicial que el póquer es un juego de habilidad en el que "una mejora de las habilidades aumenta las posibilidades de ganar de los jugadores y afecta a los tratos individuales, así como a las series de tratos" y "los jugadores que son expertos en póquer utilizan muchas habilidades, incluyendo el conteo, el conocimiento de la psicología humana, así como la capacidad de observación y manipulación".

Esta decisión judicial permitió a los representantes de la industria del juego albergar la esperanza de que el póquer en línea se convirtiera finalmente en legal. Sin embargo, sus esperanzas fueron en vano: en febrero de 2014, el Tribunal Supremo de Estados Unidos anuló esta decisión sin examinar la naturaleza del póquer, refiriéndose únicamente a la prohibición directa del póquer a raíz de las leyes del Estado de Nueva York.

Es interesante señalar que las disputas sobre la naturaleza de ciertos tipos de juego para evitar su prohibición se remontan a la Edad Media. En la Europa medieval, el ajedrez se convirtió en un juego de azar popular y muy extendido. En este sentido, las autoridades seculares y eclesiásticas empezaron a imponer prohibiciones sobre este juego. En 1061, el cardenal Damiani prohibió por decreto al clero católico jugar al ajedrez, que consideraba "invento del diablo" y un "juego indecente". Según la normativa, el obispo de Florencia fue privado de su rango por jugar al ajedrez. En su defensa, el obispo declaró que el ajedrez requería destreza, por lo que este juego "no se parece a otros juegos de azar."

Fiscalidad del juego

El sistema fiscal sobre el juego influye decisivamente en su desarrollo: un sistema fiscal adecuado facilita las actividades de juego legales e impide las ilícitas, lo que es indispensable para el crecimiento sano del mercado del juego. Así, un clima fiscal favorable aumenta significativamente los ingresos presupuestarios, salvo en el caso de la llamada paradoja de la pescadilla que se muerde la cola, cuando los presupuestos estatales pierden miles de millones de ingresos del juego debido a las duras condiciones fiscales.

¿Qué es bueno para el juego: ¿Impuesto sobre la cifra de negocios o impuesto sobre la renta?

Dado que el negocio del juego presenta algunas características en comparación con otros tipos de actividades empresariales, existen tres tipos de regulación fiscal del juego:

1. Fiscalidad general, cuando el juego se grava con arreglo a las normas estándar para todos los tipos de empresas, incluido el impuesto general sobre la renta y el IVA;
2. Fiscalidad especial, cuando el juego se grava con arreglo a un sistema fiscal distinto: el impuesto sobre el volumen de apuestas y el impuesto sobre los ingresos brutos del juego;
3. Fiscalidad combinada, cuando se aplican requisitos particulares junto con las normas fiscales generales.

En los países de la U.E. prevalece el enfoque único, lo que significa que los sistemas impositivos sobre el juego más comunes son los impuestos sobre las apuestas y los ingresos brutos del juego. El impuesto sobre las apuestas o impuesto sobre el volumen de negocios grava la totalidad de las apuestas realizadas por los jugadores. En otras palabras, se establece sobre el dinero que gastan los jugadores, independientemente de sus resultados. En cuanto al impuesto sobre los ingresos brutos del juego (GGR), la base imponible es la diferencia entre el importe de todas las apuestas realizadas y el importe de todos los pagos efectuados a los jugadores durante un periodo determinado, que se determina antes de deducir todos los demás gastos de los operadores.

Los países de la U.E. han pasado recientemente a gravar los ingresos brutos del juego porque este enfoque de la fiscalidad del juego ha demostrado ser el más pertinente en este ámbito. Esto se explica por el hecho de que el impuesto sobre el volumen de negocios no tiene en cuenta algunas características específicas de determinados tipos de juego.

Por un lado, el impuesto sobre el volumen de negocios es pertinente para los juegos con un porcentaje fijo de ganancias/pérdidas. Nos referimos a las loterías y otros juegos basados en generadores de números aleatorios o apuestas en los que el impuesto del operador por organizar tales actividades es fijo. Esto se debe a que los ingresos del operador por este tipo de juegos dependen únicamente del número de jugadores y de la cuantía de sus inversiones. Así pues, los ingresos del operador son una parte del volumen de negocios total de las apuestas de los jugadores.

Al mismo tiempo, el impuesto sobre el volumen de negocios no es relevante para otros tipos de juego (por ejemplo, las apuestas). ¿Por qué ocurre esto?

1. El porcentaje de ingresos del operador sobre el volumen total de apuestas no es fijo.
2. Este tipo de juego tiene poco margen. Por ejemplo, el margen medio de las apuestas es del 5-7%, mientras que en las loterías, el valor del margen alcanza el 30-60%.
3. El importe de las apuestas realizadas por los apostantes no suele coincidir con el dinero transferido a la cuenta del operador, ya que los apostantes pueden utilizar los fondos que han ganado sin retirarlos de las cuentas para seguir apostando. En consecuencia, el volumen de negocios de las apuestas superará con creces el importe real de los fondos transferidos a la cuenta del operador.

Por lo tanto, el impuesto sobre el volumen de negocios no es rentable desde el punto de vista comercial para los tipos de apuestas mencionados, ya que no permite hacer ofertas competitivas en el mercado de bajo margen. También cabe señalar que los costes de comercialización (bonificaciones, fichas gratuitas, tiradas gratuitas, etc.), que no se consideran ganancias, no suelen incluirse en los costes totales a la hora de calcular los ingresos brutos del juego.

En los países de la U.E., la situación de los impuestos especiales sobre el juego es la siguiente.

Fiscalidad del juego en Francia

La experiencia de Francia puede considerarse un ejemplo negativo del uso de impuestos sobre el volumen de negocios en determinados tipos de juego. En 2010, Francia estableció elevados tipos impositivos sobre el volumen de negocios de las apuestas cuando se introdujo el régimen de licencias para los operadores de apuestas en línea. Como resultado, los operadores nacionales con licencia perdieron la competencia frente a los operadores ilícitos y extraterritoriales. El mercado legal cayó al 30% del mercado total. Por lo tanto, no se recibieron los ingresos presupuestarios previstos de la industria del juego, y el Gobierno francés admitió públicamente en 2014 que el régimen fiscal del juego era ineficaz.

Fiscalidad del juego en Bulgaria

Bulgaria puede ilustrar otro ejemplo. Cuando el Gobierno estableció un impuesto sobre el volumen de negocios bruto del juego del 15%, casi todos los operadores nacionales abandonaron el mercado porque tal carga fiscal era comercialmente insoportable. Unos años más tarde, el Gobierno se dio cuenta de su error e introdujo un impuesto sobre los ingresos brutos del juego del 20% en lugar del impuesto sobre el volumen de negocios del 15%. Como resultado, la mayoría de los operadores de juego volvieron al mercado búlgaro a pesar de que los tipos impositivos eran relativamente altos.

Por lo tanto, el desarrollo del negocio legal del juego y su transformación en una fuente fiable de ingresos presupuestarios requiere un enfoque diferenciado de la utilización de los impuestos sobre el volumen de negocios para los juegos de azar (lotería, casinos, máquinas tragaperras), que debe correlacionarse con el tamaño del margen.

Debido a su baja marginalidad, los impuestos sobre el volumen de negocios que no superen el 4-5% pueden aplicarse a otros tipos de juegos de azar (en particular, las apuestas deportivas, que ocupan la mayor parte del mercado de servicios de juegos de azar).

Al mismo tiempo, teniendo en cuenta la experiencia europea, los principios del sentido común y la integridad, es un enfoque más avanzado imponer un impuesto sobre los ingresos brutos del juego (GGR), cuyo tipo debería oscilar entre el 10 y el 20%.

Según los expertos y los volúmenes de ingresos presupuestarios, los países de la U.E., Reino Unido, Malta, Bélgica, Letonia y Chipre, pueden ser ejemplos de política fiscal eficaz en el negocio del juego.

Royal Scandinavian Casino contra Dinamarca

En septiembre de 2014, la decisión del Tribunal de la U.E. confirmó que la legislación fiscal de Dinamarca relativa a los impuestos de dos niveles relacionados con el juego cumple con las leyes de la U.E..

En Dinamarca se introdujo un sistema de tributación de los ingresos brutos del juego. Según el mismo, la actividad de los operadores de juego en línea está gravada con un 20%, mientras que los operadores de juego que prestan servicios fuera de línea (en tierra) tienen que pagar un 45%. A este respecto, Royal Scandinavian Casino recurrió al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con la exigencia de igualar la carga fiscal de los operadores en línea y fuera de línea, justificando sus demandas por el hecho de que tal diferenciación proporciona a los operadores en línea una ayuda del Estado y viola las normas de competencia leal e integral.

El gobierno danés argumentó que esta diferencia en los tipos impositivos se debe a que los operadores en línea tienen que competir con los operadores de juegos de azar de otros países. Este sistema de dos niveles ofrece las mismas condiciones a los operadores online y offline. La decisión del gobierno danés contribuyó a estimular a los operadores nacionales de juegos de azar en línea.

Como resultado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea apoyó al gobierno de Dinamarca.

Conclusión

Hemos intentado analizar las cuestiones clave que surgen al legalizar el negocio del juego e identificar los principios fundamentales a los que hay que atenerse teniendo en cuenta las experiencias positivas y negativas de las regulaciones legales del juego en los países de la UE. El análisis de la experiencia en la regulación legal de la industria del juego muestra que:

• En muchos países europeos, el juego es un sector legal y presupuestario de la economía. Las actividades relacionadas están reguladas a nivel legislativo.
• Cualquier moratoria sobre el juego es ineficaz para regular tal esfera de la vida humana, especialmente cuando tal entretenimiento está disponible en Internet y en los países vecinos.
• Sólo es posible proteger a la parte vulnerable de la sociedad de los riesgos asociados a la adicción al juego si se establecen las regulaciones pertinentes cuando el juego es legal y cuando existen reguladores y presión competitiva. Tales condiciones crean incentivos reales para que el juego cumpla los requisitos de la legislación y los principios de los juegos socialmente responsables.
• La prohibición total de los juegos de azar es una forma de reforzar el componente de corrupción en las actividades de las fuerzas del orden y la sombra del juego con la consiguiente activación de actividades ilícitas controladas por el crimen organizado.
• La prohibición del juego afecta negativamente al desarrollo de otros sectores económicos, como el turismo, la cría de caballos, los deportes profesionales, la analítica deportiva y los medios de comunicación deportivos.
• La prohibición del juego en cualquier país provocará inevitablemente la salida de dinero de este Estado hacia países donde el juego es legal, ya que los jugadores satisfacen sus necesidades directamente en dichos países o a través de Internet.

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